OPINI HUKUM
Benturan Kewenangan Penghitungan Kerugian Negara, Celah Ketidakpastian Hukum.
A. Latar Belakang
Pemberantasan tindak pidana korupsi di Indonesia tidak hanya bergantung pada
pembuktian adanya perbuatan melawan hukum dan penyalahgunaan kewenangan, tetapi juga
pada kemampuan penegak hukum membuktikan adanya kerugian keuangan negara sebgai
salah satu unsur penting dalam perkara tertentu. Penghitungan kerugian negara menjadi
instrumen yang menentukan arah proses penyidikan, penuntutan, hingga pembuktian di
persidangan. Oleh karena itu, kejelasan mengenai lembaga yang berwenang melakukan
penghitungan kerugian negara merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari prinsip kepastian
hukum dalam sistem peradilan pidana.
Dalam praktik penegakan hukum, kewenangan menghitung kerugian negara masih
menjadi perdebatan. Di satu sisi, Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) memperoleh kewenangan
konstitusional untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Di sisi lain,
Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) maupun aparat penegak hukum juga
menggunakan hasil audit atau perhitungan kerugian negara sebagai alat pembuktian dalam
perkara tindak pidana korupsi. Perbedaan tersebut menimbulkan pertanyaan mengenai batas
kewenangan masing-masing lembaga serta kekuatan pembuktian hasil perhitungan yang
digunakan dalam proses peradilan.
Perdebatan tersebut semakin mengemuka dalam berbagai perkara korupsi berskala
besar yang ditangani oleh Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), Kejaksaan Agung, maupun
Kepolisian. Salah satunya terlihat dalam penanganan perkara dugaan korupsi tata niaga
komoditas timah di wilayah Izin Usaha Pertambangan (IUP) PT Timah Tbk yang menggunakan
perhitungan kerugian negara dan kerugian lingkungan dari lembaga ahli sebagai bagian dari
pembuktian. Selain itu, perkara dugaan korupsi pemberian fasilitas ekspor crude palm oil
(CPO), kasus PT Asabri, PT Jiwasraya, hingga sejumlah perkara korupsi pengadaan barang dan
jasa juga memperlihatkan bahwa penghitungan kerugian negara tidak selalu dilakukan oleh
lembaga yang sama. Perbedaan tersebut sering dijadikan dasar keberatan oleh pihak terdakwa
dengan alasan adanya cacat kewenangan atau ketidakpastian hukum mengenai pihak yang
berwenang menetapkan besaran kerugian negara.
Berbagai putusan Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung telah memberikan
penegasan mengenai makna kerugian negara dalam tindak pidana korupsi serta kedudukan
hasil audit sebagai alat pembuktian. Namun, dalam praktiknya masih ditemukan perbedaan
penafsiran mengenai apakah kerugian negara hanya dapat dinyatakan oleh BPK sebagai
lembaga yang memiliki kewenangan konstitusional, ataukah dapat pula dihitung oleh BPKP
maupun ahli lain sepanjang dilakukan berdasarkan metode ilmiah dan dapat
dipertanggungjawabkan di persidangan. Perbedaan penafsiran tersebut berpotensi
menimbulkan inkonsistensi dalam proses penegakan hukum dan memengaruhi kepastian
hukum bagi para pihak.
Kondisi tersebut menunjukkan bahwa persoalan penghitungan kerugian negara bukan
sekadar isu teknis audit, melainkan telah berkembang menjadi isu hukum yang berkaitan
dengan pembagian kewenangan antar lembaga negara, validitas alat bukti, serta perlindungan
terhadap prinsip due process of law. Ketidakjelasan mengenai batas kewenangan dalam
menentukan kerugian negara berpotensi menimbulkan benturan kewenangan, memperpanjang
proses pembuktian di persidangan, bahkan memengaruhi efektivitas pemberantasan tindak
pidana korupsi.
B. Dasar Hukum
- Pasal 23E ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945.
Menegaskan bahwa untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan
negara dibentuk Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang bersifat bebas dan mandiri.
Ketentuan ini menjadi dasar konstitusional kewenangan BPK dalam melakukan
pemeriksaan terhadap pengelolaan keuangan negara, termasuk dalam menetapkan
adanya kerugian negara berdasarkan hasil pemeriksaan. - Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan.
Undang-undang ini mengatur kedudukan, tugas, fungsi, dan kewenangan BPK sebagai
lembaga negara yang berwenang memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab
keuangan negara. Dalam pelaksanaan tugasnya, BPK memiliki kewenangan melakukan
pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja, maupun pemeriksaan dengan tujuan
tertentu, termasuk mengungkap adanya indikasi kerugian negara. - Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan
Tanggung Jawab Keuangan Negara.
Mengatur tata cara pemeriksaan keuangan negara, ruang lingkup pemeriksaan, serta
bentuk hasil pemeriksaan BPK. Undang-undang ini menjadi landasan normatif
mengenai mekanisme penilaian dan pelaporan kerugian negara dalam rangka
pengelolaan keuangan negara.
C. Analisis
Kerugian keuangan negara merupakan salah satu unsur penting dalam pembuktian
tindak pidana korupsi, khususnya terhadap ketentuan Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UndangUndang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Keberadaan unsur tersebut tidak hanya
menentukan terpenuhi atau tidaknya unsur delik, tetapi juga memengaruhi arah penyidikan,
penuntutan, hingga pertimbangan hakim dalam menjatuhkan putusan. Oleh karena itu,
penghitungan kerugian negara harus dilakukan melalui mekanisme yang memiliki dasar hukum
yang jelas agar memenuhi prinsip kepastian hukum dan menjamin hak para pihak dalam proses
peradilan pidana.
Secara konstitusional, Pasal 23E Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945 menempatkan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) sebagai lembaga yang
berwenang memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Kewenangan
tersebut kemudian dijabarkan lebih lanjut dalam Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006
tentang Badan Pemeriksa Keuangan. Di sisi lain, Badan Pengawasan Keuangan dan
Pembangunan (BPKP) berdasarkan Peraturan Presiden memiliki fungsi sebagai aparat
pengawasan intern pemerintah yang dapat melakukan audit investigatif dan penghitungan
kerugian keuangan negara untuk mendukung proses penegakan hukum. Perbedaan dasar
kewenangan tersebut menjadi titik awal munculnya perdebatan mengenai legitimasi hasil
penghitungan kerugian negara dalam perkara tindak pidana korupsi.
Dalam praktik penegakan hukum, aparat penyidik tidak selalu menggunakan hasil audit
BPK sebagai dasar pembuktian. Pada sejumlah perkara, termasuk perkara korupsi berskala
besar, penyidik menggunakan hasil audit investigatif BPKP atau perhitungan yang dilakukan
oleh ahli sesuai kebutuhan pembuktian. Kondisi tersebut pada satu sisi memberikan
fleksibilitas bagi aparat penegak hukum untuk mempercepat proses penyidikan. Namun, pada
sisi lain menimbulkan argumentasi dari pihak terdakwa mengenai keabsahan pihak yang
melakukan penghitungan kerugian negara. Akibatnya, fokus persidangan tidak lagi hanya pada
pembuktian perbuatan pidana, tetapi juga bergeser pada perdebatan mengenai kewenangan
lembaga yang melakukan audit.
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016 memberikan perubahan
penting dengan menegaskan bahwa unsur kerugian keuangan negara dalam tindak pidana
korupsi harus dimaknai sebagai kerugian yang nyata (actual loss), bukan sekadar potensi
kerugian. Putusan tersebut memperkuat pentingnya pembuktian kerugian negara secara
objektif dan dapat dipertanggungjawabkan. Namun, putusan tersebut tidak secara eksplisit
menentukan bahwa hanya satu lembaga yang berwenang menghitung kerugian negara dalam
seluruh tahapan proses pidana. Akibatnya, ruang perbedaan penafsiran mengenai kewenangan
BPK dan BPKP tetap terbuka dalam praktik.
Surat Edaran Mahkamah Agung Nomor 4 Tahun 2016 memberikan pedoman bahwa
BPK merupakan lembaga yang secara konstitusional berwenang menyatakan adanya kerugian
keuangan negara. Akan tetapi, dalam proses penyidikan aparat penegak hukum tetap
dimungkinkan menggunakan hasil audit BPKP atau ahli sebagai bagian dari alat bukti yang
akan dinilai bersama dengan alat bukti lainnya di persidangan. Kondisi ini menunjukkan bahwa
hubungan antara BPK dan BPKP seharusnya dipahami sebagai hubungan yang bersifat
komplementer dalam proses penegakan hukum, bukan sebagai hubungan yang saling
meniadakan kewenangan. Permasalahan muncul ketika pedoman tersebut dipahami secara
berbeda oleh aparat penegak hukum maupun para pihak dalam perkara, sehingga memunculkan
inkonsistensi dalam praktik peradilan.
Benturan kewenangan tersebut tidak hanya berdampak terhadap proses pembuktian,
tetapi juga berpotensi menimbulkan ketidakpastian hukum. Terdakwa dapat mempersoalkan
keabsahan hasil audit, sementara penegak hukum harus menghadapi perdebatan mengenai
legalitas alat bukti yang digunakan. Dalam perkara-perkara korupsi bernilai besar, kondisi
tersebut sering dimanfaatkan sebagai strategi pembelaan yang memperpanjang proses
persidangan dan menggeser fokus pemeriksaan dari substansi tindak pidana menuju sengketa
kewenangan antar lembaga. Apabila keadaan ini terus berlangsung tanpa adanya harmonisasi
pengaturan, maka asas kepastian hukum dan efektivitas pemberantasan korupsi dapat samasama terdampak.
D. Kesimpulan dan Opini
Penghitungan kerugian negara merupakan salah satu aspek fundamental dalam
pembuktian tindak pidana korupsi karena berkaitan langsung dengan terpenuhi atau tidaknya
unsur yang diatur dalam Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Meskipun
kerangka hukum telah memberikan dasar kewenangan kepada Badan Pemeriksa Keuangan
(BPK) sebagai lembaga yang memiliki kewenangan konstitusional dalam pemeriksaan
pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara, praktik penegakan hukum menunjukkan
bahwa Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) maupun ahli juga berperan
dalam melakukan audit investigatif dan penghitungan kerugian negara untuk mendukung
proses penyidikan dan pembuktian di persidangan. Perbedaan praktik tersebut menimbulkan
ruang perdebatan mengenai batas kewenangan masing-masing lembaga yang pada akhirnya
berpotensi menciptakan ketidakpastian hukum.
Perkembangan putusan Mahkamah Konstitusi, pedoman Mahkamah Agung, serta
praktik penanganan berbagai perkara korupsi menunjukkan bahwa yang menjadi persoalan
utama bukan semata-mata siapa yang melakukan penghitungan kerugian negara, melainkan
bagaimana memastikan bahwa hasil penghitungan tersebut disusun oleh pihak yang
berwenang, menggunakan metode yang dapat dipertanggungjawabkan, serta memenuhi
standar pembuktian dalam proses peradilan pidana. Ketidakjelasan mengenai batas
kewenangan antar lembaga berpotensi menggeser fokus persidangan dari pembuktian tindak
pidana menuju perdebatan mengenai legalitas hasil audit, sehingga mengurangi efektivitas
penegakan hukum.
Secara hukum, diperlukan harmonisasi pengaturan mengenai mekanisme penghitungan
kerugian negara agar tidak terjadi tumpang tindih kewenangan antara BPK, BPKP, maupun
lembaga lain yang memiliki fungsi audit. Harmonisasi tersebut tidak dimaksudkan untuk
membatasi kewenangan penegak hukum dalam memperoleh alat bukti, melainkan untuk
memberikan kepastian hukum mengenai kedudukan hasil audit dalam pembuktian tindak
pidana korupsi. Dengan adanya standar yang jelas, setiap hasil penghitungan kerugian negara
akan memiliki legitimasi yang kuat dan tidak mudah diperdebatkan hanya dari aspek
kewenangan lembaga yang melakukan audit.
Kepastian hukum dalam penghitungan kerugian negara merupakan bagian yang tidak
terpisahkan dari upaya mewujudkan sistem peradilan pidana yang adil, efektif, dan akuntabel.
Penegakan hukum terhadap tindak pidana korupsi harus mampu menjaga keseimbangan antara
efektivitas pemberantasan korupsi dengan perlindungan terhadap prinsip legalitas, due process
of law, dan kepastian hukum. Dengan demikian, harmonisasi kewenangan dalam penghitungan
kerugian negara menjadi kebutuhan yang mendesak agar proses pembuktian tidak lagi
dibayangi oleh konflik kewenangan, tetapi berfokus pada pembuktian substansi tindak pidana
korupsi demi tercapainya keadilan dan kepastian hukum.
E. Rekomendasi
Pemerintah bersama Dewan Perwakilan Rakyat perlu melakukan harmonisasi
pengaturan mengenai mekanisme penghitungan kerugian negara dalam perkara tindak pidana
korupsi. Harmonisasi tersebut dapat dilakukan melalui penyelarasan Undang-Undang Nomor
15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan, Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999
sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang
Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, serta peraturan perundang-undangan yang mengatur
fungsi pengawasan intern pemerintah. Tujuannya adalah memberikan batas kewenangan yang
jelas mengenai peran BPK, BPKP, maupun auditor atau ahli lainnya dalam proses pembuktian
tindak pidana korupsi sehingga tidak menimbulkan perbedaan penafsiran di tingkat penyidikan
maupun persidangan.
Mahkamah Agung juga perlu menyusun pedoman yang lebih komprehensif mengenai
kedudukan hasil audit dalam sistem pembuktian perkara korupsi. Pedoman tersebut diharapkan
tidak hanya menjelaskan aspek kewenangan lembaga yang melakukan penghitungan kerugian
negara, tetapi juga menetapkan standar penilaian terhadap metode audit, validitas data, dan
kekuatan pembuktian hasil audit di persidangan. Dengan demikian, hakim memiliki parameter
yang seragam dalam menilai alat bukti, sehingga dapat mengurangi disparitas putusan yang
disebabkan oleh perbedaan penafsiran terhadap hasil audit.
Aparat penegak hukum perlu memperkuat koordinasi antara penyidik, penuntut umum,
BPK, BPKP, dan lembaga pengawasan lainnya sejak tahap awal penanganan perkara. Sinergi
tersebut penting agar proses penghitungan kerugian negara dilakukan secara tepat,
menggunakan metodologi yang dapat dipertanggungjawabkan, serta menghindari terjadinya
audit yang tumpang tindih. Koordinasi yang baik juga akan mempercepat proses penyidikan
tanpa mengurangi kualitas pembuktian dalam perkara tindak pidana korupsi.
Perlu dikembangkan standar nasional penghitungan kerugian negara yang berlaku bagi
seluruh lembaga yang berwenang melakukan audit dalam rangka penegakan hukum. Standar
tersebut harus memuat metodologi penghitungan, parameter penilaian kerugian negara,
prosedur audit investigatif, serta mekanisme pengujian hasil audit di persidangan.
Keseragaman standar akan memperkuat objektivitas hasil audit dan meminimalkan perbedaan
kesimpulan yang dapat dimanfaatkan sebagai celah untuk memperdebatkan aspek formal
pembuktian.
Penguatan kapasitas auditor, penyidik, penuntut umum, dan hakim melalui pendidikan
dan pelatihan terpadu mengenai audit investigatif, hukum keuangan negara, serta pembuktian
tindak pidana korupsi perlu menjadi agenda yang berkelanjutan. Peningkatan kompetensi
aparatur penegak hukum akan memperkuat kualitas penanganan perkara korupsi, sekaligus
memastikan bahwa setiap penghitungan kerugian negara dilakukan secara profesional,
independen, dan sesuai dengan prinsip kepastian hukum, sehingga tujuan pemberantasan
korupsi dapat tercapai tanpa mengabaikan perlindungan terhadap hak-hak para pihak dalam
proses peradilan pidana.
