OPINI HUKUM
Perbuatan Melawan Hukum terhadap Pergeseran Anggaran Rutin ke Belanja Modal
A. Latar Belakang
Pengelolaan keuangan negara dan daerah harus dilaksanakan berdasarkan prinsip tata kelola pemerintahan yang baik (good governance), yaitu transparan, akuntabel, efisien, efektif, serta taat terhadap peraturan perundang-undangan. Salah satu bentuk pengelolaan anggaran yang sering menjadi perhatian aparat pengawas maupun aparat penegak hukum adalah adanya pergeseran anggaran rutin (belanja operasional) menjadi belanja modal tanpa memenuhi mekanisme yang telah ditentukan.
Belanja rutin pada dasarnya diperuntukkan untuk mendukung operasional penyelenggaraan pemerintahan, seperti belanja pegawai, barang dan jasa, serta kebutuhan administratif lainnya. Sementara itu, belanja modal dialokasikan untuk memperoleh aset tetap yang memberikan manfaat lebih dari satu tahun anggaran, seperti pembangunan gedung, jalan, kendaraan dinas, maupun pengadaan peralatan.
Dalam praktiknya, tidak sedikit ditemukan perubahan atau pergeseran anggaran yang dilakukan tanpa persetujuan mekanisme perubahan APBD/APBN, tanpa kajian kebutuhan yang memadai, atau bahkan digunakan untuk mengakomodasi kepentingan tertentu. Apabila tindakan tersebut dilakukan dengan melanggar ketentuan hukum dan menimbulkan kerugian keuangan negara atau menguntungkan pihak tertentu, maka dapat dikualifikasikan sebagai perbuatan melawan hukum.
Persoalan ini menjadi penting karena pengelolaan anggaran bukan hanya persoalan administrasi, melainkan juga menyangkut tanggung jawab hukum pejabat yang menggunakan kewenangan dalam mengelola keuangan negara.
B. Dasar Hukum
1. UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Pasal 23 ayat (1)
“Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara sebagai wujud pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab.”
Ketentuan ini menegaskan bahwa setiap perubahan penggunaan anggaran wajib dilakukan secara bertanggung jawab sesuai mekanisme hukum.
2. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara
Beberapa prinsip penting yang diatur antara lain:
- pengelolaan keuangan negara harus tertib;
- taat pada peraturan perundang-undangan;
- efisien;
- ekonomis;
- efektif;
- transparan;
- bertanggung jawab.
Perubahan alokasi anggaran tidak dapat dilakukan secara sewenang-wenang tanpa dasar hukum.
3. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara
UU ini mengatur tanggung jawab pengguna anggaran dan kuasa pengguna anggaran terhadap penggunaan APBN/APBD sesuai peruntukannya.
4. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
Mengatur bahwa perubahan APBD harus mengikuti mekanisme yang ditetapkan melalui persetujuan DPRD dan kepala daerah sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.
5. Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan
UU Administrasi Pemerintahan mengatur larangan penyalahgunaan wewenang (abuse of power), meliputi:
- melampaui wewenang;
- mencampuradukkan wewenang;
- bertindak sewenang-wenang.
Apabila pejabat menggeser anggaran tanpa kewenangan yang sah, tindakan tersebut dapat dikategorikan sebagai penyalahgunaan wewenang.
6. Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi
Pasal 2 ayat (1)
Mengatur setiap orang yang secara melawan hukum memperkaya diri sendiri atau orang lain yang merugikan keuangan negara.
Pasal 3
Mengatur penyalahgunaan kewenangan yang mengakibatkan kerugian keuangan negara.
7. Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2019 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah
PP ini mengatur secara rinci mengenai:
- klasifikasi belanja;
- perubahan APBD;
- pergeseran anggaran;
- kewenangan pengguna anggaran;
- tata cara pelaksanaan anggaran.
C. Analisis
Secara prinsip, pergeseran anggaran bukan merupakan perbuatan yang dilarang oleh hukum. Bahkan, peraturan perundang-undangan memberikan ruang bagi pemerintah untuk melakukan penyesuaian anggaran apabila terdapat kebutuhan yang mendesak atau perubahan prioritas pembangunan.
Namun demikian, legalitas suatu pergeseran anggaran sangat bergantung pada terpenuhinya prosedur yang telah ditentukan.
Suatu pergeseran anggaran dapat berubah menjadi perbuatan melawan hukum apabila memenuhi beberapa indikator, antara lain:
1. Tidak memiliki dasar hukum
Pergeseran dilakukan tanpa perubahan DPA, perubahan APBD, atau tanpa persetujuan pejabat yang berwenang sesuai ketentuan.
2. Menyalahgunakan kewenangan
Pejabat menggunakan jabatannya untuk mengalihkan anggaran demi kepentingan tertentu, bukan demi kepentingan publik.
3. Menyimpang dari tujuan penganggaran
Belanja rutin dialihkan menjadi belanja modal yang sebenarnya tidak menjadi prioritas atau bahkan tidak direncanakan dalam dokumen penganggaran.
4. Menimbulkan kerugian negara
Misalnya:
- a. pengadaan aset dengan harga yang dimark-up;
- b. pembangunan yang tidak selesai;
- c. aset tidak dapat dimanfaatkan;
- d. pembayaran dilakukan tanpa pekerjaan yang nyata.
5. Menguntungkan pihak tertentu
Pergeseran anggaran dilakukan agar proyek tertentu dapat diberikan kepada rekanan tertentu melalui pengadaan yang tidak transparan.
Dalam perspektif hukum administrasi, tindakan tersebut merupakan penyalahgunaan wewenang. Sementara dalam perspektif hukum pidana, apabila ditemukan unsur memperkaya diri sendiri atau orang lain yang merugikan keuangan negara, maka dapat berkembang menjadi tindak pidana korupsi.
Namun demikian, perlu dibedakan secara tegas antara kesalahan administrasi dan tindak pidana. Tidak setiap pelanggaran prosedur otomatis menjadi tindak pidana korupsi. Penegak hukum harus membuktikan adanya unsur melawan hukum, penyalahgunaan kewenangan, niat jahat (mens rea), serta kerugian keuangan negara sebagaimana dipersyaratkan dalam peraturan perundang-undangan.
D. Kesimpulan
Pergeseran anggaran rutin menjadi belanja modal pada dasarnya diperbolehkan sepanjang dilakukan sesuai mekanisme hukum, memperoleh persetujuan yang diwajibkan, serta ditujukan untuk kepentingan publik.
Sebaliknya, apabila pergeseran tersebut dilakukan tanpa dasar hukum, melampaui kewenangan, mengabaikan prosedur perubahan anggaran, atau digunakan untuk menguntungkan pihak tertentu sehingga menimbulkan kerugian keuangan negara, maka tindakan tersebut dapat dikategorikan sebagai perbuatan melawan hukum. Konsekuensi hukumnya dapat berupa sanksi administratif, tuntutan ganti kerugian negara, hingga pertanggungjawaban pidana apabila seluruh unsur tindak pidana korupsi terpenuhi.
Pergeseran anggaran tidak boleh dipandang sekadar sebagai persoalan teknis administrasi keuangan. Di balik setiap perubahan alokasi anggaran terdapat amanah publik yang harus dijaga dengan penuh integritas. Ketika anggaran yang semula diperuntukkan bagi pelayanan rutin dialihkan menjadi belanja modal tanpa dasar yang sah, sesungguhnya yang dipertaruhkan bukan hanya kepatuhan terhadap aturan, tetapi juga kepercayaan masyarakat terhadap pemerintah.
Fleksibilitas dalam pengelolaan anggaran memang diperlukan agar pemerintah mampu merespons kebutuhan yang berkembang. Namun, fleksibilitas tersebut tidak boleh menjadi celah untuk mengakomodasi kepentingan pribadi, kelompok, atau proyek yang tidak direncanakan secara akuntabel. Pergeseran anggaran yang dilakukan secara tertutup dan mengabaikan mekanisme pengawasan berpotensi menjadi pintu masuk penyalahgunaan wewenang dan praktik korupsi.
Karena itu, setiap keputusan mengubah struktur belanja harus dapat dipertanggungjawabkan secara hukum, administratif, dan moral. Semakin besar kewenangan yang dimiliki seorang pejabat, semakin besar pula tanggung jawabnya untuk memastikan setiap rupiah uang negara digunakan sesuai tujuan yang telah ditetapkan.
E. Rekomendasi
- Pemerintah pusat dan pemerintah daerah harus memastikan setiap pergeseran anggaran dilakukan sesuai mekanisme yang diatur dalam peraturan perundang-undangan dan didukung dokumen administrasi yang lengkap.
- Inspektorat, Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), serta Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) perlu memperkuat pengawasan preventif terhadap perubahan klasifikasi belanja agar penyimpangan dapat dideteksi sejak dini.
- Penggunaan sistem penganggaran dan pengadaan berbasis digital perlu dioptimalkan untuk meningkatkan transparansi, jejak audit, dan akuntabilitas setiap perubahan anggaran.
- Aparat penegak hukum hendaknya membedakan secara cermat antara pelanggaran administrasi dan tindak pidana korupsi, sehingga penegakan hukum tetap memberikan kepastian, keadilan, dan kemanfaatan.
- DPR/DPRD sebagai lembaga pengawasan anggaran perlu menjalankan fungsi kontrol secara efektif terhadap setiap perubahan APBN/APBD agar seluruh pergeseran anggaran benar-benar didasarkan pada kepentingan masyarakat dan bukan kepentingan kelompok tertentu.
