OPINI HUKUM
Antara Legalitas dan Legitimasi: Dilema Keputusan Tata Usaha Negara”
I. Latar Belakang
Dalam sistem pemerintahan modern yang demokratis, keputusan tata usaha negara (KTUN) memiliki peran sentral dalam menjalankan fungsi administrasi pemerintahan. KTUN adalah keputusan pejabat atau badan pemerintahan yang bersifat individual, konkret, dan menimbulkan akibat hukum bagi warga negara.
Namun dalam praktiknya, tidak semua keputusan yang legal secara hukum otomatis mendapatkan legitimasi publik. Sebaliknya, ada keputusan yang secara formal sah (legalitasnya terpenuhi) namun dianggap tidak adil, tidak bermoral, atau merugikan kepentingan umum — sehingga kehilangan legitimasi sosiopolitiknya.
Contoh dilematis semacam ini kerap muncul dalam:
- Penetapan izin tambang di wilayah adat
- Pemindahan penduduk demi proyek strategis nasional
- Pengangkatan pejabat berdasarkan diskresi politik
Maka timbul pertanyaan: Bagaimana seharusnya hukum menilai keputusan negara yang sah secara legal, tetapi ditolak secara moral dan sosial? Apakah legalitas cukup, ataukah legitimasi juga harus menjadi parameter dalam hukum tata usaha negara?
II. Dasar Hukum
- UU No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan
- Pasal 53 – 55: Mengatur syarat sahnya keputusan dan tindakan pemerintah, termasuk asas umum pemerintahan yang baik (AUPB).
- Pasal 10 ayat (1) dan (2): Menyebutkan kewenangan diskresi dalam hal hukum tidak lengkap atau belum jelas.
- UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN)
- Pasal 1 angka 9: Menjelaskan unsur KTUN.
- Pasal 53: Menyediakan hak bagi warga negara untuk menggugat KTUN yang dianggap merugikan.
- Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB)
- Meliputi asas keadilan, kepastian hukum, proporsionalitas, keterbukaan, dan tidak menyalahgunakan wewenang.
- Digunakan hakim PTUN untuk menilai bukan hanya keabsahan formal, tetapi juga keadilan substantif.
- Konstitusi UUD 1945
- Pasal 28D ayat (1): Kepastian hukum yang adil.
- Pasal 1 ayat (3): Indonesia adalah negara hukum yang menjunjung keadilan substantif.
III. Analisis Hukum
1. Legalitas: Syarat Formal Keputusan
Legalitas KTUN ditentukan oleh:
- Kewenangan pejabat
- Prosedur yang sah
- Substansi yang tidak bertentangan dengan hukum
Dalam banyak kasus, syarat ini telah dipenuhi. Akan tetapi, hukum administratif tidak hanya berhenti pada formalisme normatif. Ia berkembang menjadi cabang hukum yang memperhatikan keadilan dalam pelaksanaan kekuasaan administratif.
2. Legitimasi: Persoalan Moral, Sosial, dan Politik
Legitimasi adalah penerimaan masyarakat terhadap suatu keputusan negara, baik karena keadilan, keterbukaan, partisipasi, maupun manfaatnya. KTUN yang legal secara hukum bisa:
- Ditolak masyarakat karena tidak partisipatif
- Dinilai merugikan kelompok rentan
- Bertentangan dengan nilai-nilai keadilan sosial
Sebagai contoh, suatu izin reklamasi pantai bisa sah menurut hukum, tetapi mendapat resistensi karena merusak ekosistem dan menggusur nelayan.
3. Dilema: Ketika Legalitas Tidak Menjamin Legitimasi
Dilema ini menimbulkan pertanyaan:
- Apakah peradilan administrasi cukup hanya menilai legalitas atau perlu masuk ke aspek kebijakan dan legitimasi publik?
- Bagaimana hakim menilai keadilan sosial tanpa melampaui kewenangannya?
Sebagian pendekatan baru dalam hukum administrasi menyarankan agar hakim menggunakan AUPB sebagai jembatan antara legalitas dan legitimasi. Dengan begitu, keputusan yang meskipun sah secara formal, dapat dibatalkan jika tidak proporsional, sewenang-wenang, atau mengabaikan asas keterbukaan dan keadilan.
IV. Studi Kasus Singkat
- Kasus Pencabutan Izin Tambang oleh Gubernur (Mahkamah Agung, 2021)
Mahkamah menguatkan pencabutan izin meskipun perusahaan menggugat, karena Gubernur bertindak berdasarkan asas kehati-hatian dan perlindungan lingkungan. - Gugatan Warga Wadas terhadap Penetapan Lokasi Tambang
Meskipun SK penetapan sah secara hukum, gugatan menunjukkan bahwa legitimasi sosial belum tercapai, karena warga tidak dilibatkan secara substansial.
V. Rekomendasi
- Reformulasi Peran Hakim PTUN
Hakim harus lebih aktif dalam menguji substansi KTUN dengan menggunakan AUPB sebagai dasar legitimasi substantif. - Peningkatan Transparansi dan Partisipasi Publik
Keputusan yang berdampak luas harus melalui mekanisme konsultasi publik yang otentik. - Penilaian Risiko Sosial dan Lingkungan
Legalitas formal tidak cukup untuk proyek besar; dampak terhadap masyarakat harus jadi bagian dari penilaian legalitas administratif. - Pendidikan Etika Administrasi bagi Pejabat
Pejabat negara perlu memahami bahwa kewenangan bukan hanya soal hukum, tapi juga soal tanggung jawab moral dan sosial.
VI. Penutup
Dalam konteks negara hukum demokratis, legalitas adalah syarat minimal, legitimasi adalah syarat ideal. Suatu keputusan tata usaha negara yang hanya memenuhi legalitas tanpa legitimasi berpotensi memicu resistensi, mencederai keadilan, dan merusak kepercayaan publik terhadap negara.
